Con motivo de la anunciada reforma del sector aeroportuario, la CNMC ha elaborado dos documentos. En el primero, “El sector aeroportuario en España: situación actual y recomendaciones de liberalización”, se analiza la situación actual y se proponen distintas medidas que contribuirían a la apertura a la competencia. El segundo es el “Informe sobre el Borrador de Real Decreto-ley (BRDL) por el que se establece el marco jurídico de la regulación aeroportuaria y el régimen de transparencia y consulta en la fijación de tarifas aeroportuarias de Aena S.A.”, realizado a petición del Ministerio de Fomento.
En su análisis sobre el sector aeroportuario en España, la CNMC pone de manifiesto que el caso español se configura como un modelo peculiar en el que hasta el momento Aena Aeropuertos S.A. gestiona la totalidad de una red de 46 aeropuertos y helipuertos en España, con cerca de 200 millones de pasajeros anuales a través de un sistema de financiación de caja común en el que los aeropuertos rentables sufragan a los deficitarios. Asimismo, las principales decisiones sobre las variables relevantes (niveles de gasto e inversiones, fijación de tasas, servicios comerciales, etc….) se toman centralizadamente para todos los aeropuertos, limitando en gran medida la posible competencia entre infraestructuras aeroportuarias, que contribuirían a precios más eficientes, mayor calidad y mayores beneficios para los usuarios. Todo ello conlleva una falta de tratamiento individualizado de cada aeropuerto, un desincentivo a la eficiencia económica, posibles subvenciones cruzadas y una menor correlación entre inversiones y tráfico.
En términos económicos, considera que la planificación de la red de aeropuertos españoles ha sido “inadecuada a las verdaderas necesidades del mercado” y la diferencia entre las inversiones y la política de tarifas ha provocado un “fuerte endeudamiento”.
Así, la CNMC recomienda para el sector aeroportuario:
- Establecer un marco regulatorio predecible, que favorezca la competencia y la eficiencia económica, orientado al beneficio de los consumidores y los agentes económicos.
- Permitir la gestión individual de los aeropuertos para favorecer su mejor adaptación a las presiones competitivas.
- Realizar y mantener en el mercado únicamente las inversiones eficientes, “que no es incompatible con la consideración de criterios de interés general”.
- Evitar las barreras de entrada innecesarias al mercado, para permitir la posibilidad de que otros operadores privados desarrollen sus iniciativas aeroportuarias al margen de la red de AENA.
- Instaurar la figura de un regulador independiente, que determine qué aeropuertos cuentan con poder de mercado e imponga, de forma proporcionada, la posible regulación económica al efecto.
- Ampliar la transparencia sobre los fondos que financian la actividad aeroportuaria.
Por su parte, en el Informe de Proyecto Normativo sobre el borrador del Real Decreto Ley la CNMC valora el texto legal a partir de las siguientes consideraciones:
- El modelo presentado -en línea con el hasta ahora vigente- limita mucho los elementos competitivos con los que podrían contar las diferentes unidades aeroportuarias, al ofrecer poco margen para la competencia efectiva. Una reforma de mayor calado podría haber consistido en permitir una gestión más flexible de los aeropuertos, permitiéndole a cada uno adaptarse mejor a las presiones competitivas del mercado, provenientes de pasajeros, aerolíneas, y otros aeropuertos o modos de transporte, como el ferrocarril.
- Convendría aprovechar esta oportunidad para reflexionar sobre algunas de las rigideces del actual modelo, como pueden ser la financiación conjunta de la red, en la que las unidades deficitarias son financiadas por las superavitarias; la fijación de tarifas conjuntas sin atender a estructuras específicas de costes e ingresos; o la imposibilidad de desarrollo de políticas comerciales autónomas;
De igual forma, deberían tenerse en cuenta las siguientes observaciones particulares:
- Calificación como Servicio de Interés Económico General (SIEG) de toda la red de aeropuertos de interés general gestionada por Aena. Se recomienda una valoración más motivada de los términos en que se produce dicha calificación y, en su caso, su replanteamiento
- Regulación económica-financiera del Borrador del Real Decreto Ley: Se deberían establecer en él los principios del mecanismo de regulación económica eficiente, al objeto de dar certidumbre a Aena, sobre su nivel de ingresos, garantizado tanto la cobertura de los costes como una remuneración adecuada del capital, si bien los detalles del mismo deberían dejarse a la elaboración del Documento de Regulación Aeroportuaria (DORA). El modelo de regulación económica-financiera propuesto: (i) incentiva la sobreinversión (al asegurar una rentabilidad positiva incluso de las infraestructuras que no son rentables); (ii) provoca rigideces en la gestión (al mantener un sistema centralizado de tarifas que desincentiva además acuerdos personalizados; (iii) genera un elevado riesgo de déficit tarifario (al congelarse durante 11 años las tarifas) que puede derivar en excesivo endeudamiento; (iv) frente al sistema de caja doble se recomendaría un sistema híbrido en el que una parte de los ingresos comerciales se revirtiera vía menores tasas.
- Funciones atribuidas a la CNMC. En línea con lo exigido por el derecho comunitario, para hacer compatible el marco español con el marco europeo descrito es necesario que la CNMC cuente, como autoridad independiente, con plenas competencias a la hora de resolver los conflictos que los usuarios pudieran interponer o bien que, al menos, deba emitir informe vinculante previo a la aprobación y modificación del DORA en relación con todos los aspectos en él contemplados que afectarán a la fijación de tarifas y, entre ellos, al ingreso máximo por pasajero. Todo ello sin perjuicio del análisis de dichas tarifas desde la perspectiva de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia.
- Sistema de descuentos. El Borrador de Real Decreto Ley contempla dos tipos de descuentos, por un lado el relativo a las bonificaciones por razones de interés general que afectan a las prestaciones patrimoniales públicas y por otro, los denominados incentivos comerciales que afectarían al resto de prestaciones privadas. Con carácter previo a su análisis, cabe recordar que la prestación de servicios a las compañías aéreas a cambio de tasas aeroportuarias constituye una actividad económica en todos los Estados miembros, de la que la construcción de la infraestructura forma parte inseparable. Dentro de la función consultiva de la CNMC, ambos tipos de actividades (construcción de la infraestructura y prestación de servicios aeroportuarios) se analizan desde la óptica de ayudas de Estado y de defensa de la competencia.
